Congo-Zaïre : l’empire du crime permanent : les Nations Unies financièrement asphyxiées

2079173019_small_1Après avoir momentanément marqué une parenthèse dans l’affaire de l’assassinat de Lumumba, en ouvrant ses colonnes à d’autres dossiers ficelés il y a plus de 20 ans par la «Commission des crimes et assassinats» de la CNS (Conférence Nationale Souveraine), Le Phare revient à la charge. Fidèle à sa ligne de conduite fondée sur la lecture  correcte et sans complaisance de l’histoire nationale, le quotidien de l’avenue Lukusa laisse parler les documents. Dans le témoignage sous examen émanant du chef d’Antenne de la CIA en 1960 à Léopoldville (Kinshasa), la thèse du complot international ourdi contre Patrice Emery Lumumba est évidente. La volonté de grandes puissances d’empêcher le jeune Etat congolais de se contruire en vue de faire le bonheur de ses filles et fils ne fait l’ombre d’aucun doute. Le décor de 1960, avec des Congolais incapables de gérer leurs ambitions politiques et agissant sous la dictée de leurs parrains des blocs Ouest et Est, fait penser à celui du Congo du 3ème millénaire, prisonnier des mêmes maîtres.

L’histoire semble se répéter 50 ans après, avec des troupes onusiennes qui dépassent la barre de 20.000 hommes mais qui peinent à protéger les civils et à rétablir une paix durable dans les zones troublées de l’Est. Pendant que les malentendus se multiplient entre Congolais quant à la vision de l’avenir du pays, les mouvements rebelles et groupes armés soutenus par des pays voisins créent et recréent des «Républiquettes» qui plantent le décor de la balkanisation. Le passé ne semble pas instruire les Congolais, visiblement décidés à ne pas baliser la voie de la réconciliation nationale. Comment réaliser la «cohésion nationale» dans un contexte où les uns revendiquent la direction unilatérale des affaires publiques au nom de leur triomphe électoral et les autres continuent à leur contester la légitimité institutionnelle ? Est-il possible de s’entendre quand certains autres, fatigués de ne pas être écoutés, ont choisi le langage des armes ? Comme en 1960, le démon de la division a repris son travail de sape au sein de la maison «Congo», pour un nouveau feuilleton de marche à reculons sur tous les plans.

Le 3 août 1963, pour la première fois depuis que le Katanga avait fait sécession, M. Joseph Kasavubu se rendit à Elisabethville. Entre temps, M. Adoula avait ramené son gouvernement le 17 avril  1963, dans le sens d’une réconciliation générale, en faisant une large place aux fidèles de M. Lumumba, comme aux partisans de M. Tshombe et à ceux de M. Kasavubu.

Cependant tout n’est pas encore réglé au Congo : le 26 septembre 1963, le ministre congolais de l’Intérieur a annoncé que l’activité politique des partis MNC (Lumumbiste) et PSA (Gizengiste) serait désormais interdite à Léopoldville. Trois jours plus tard, le 29 septembre, le président Kasavubu a suspendu la session du Parlement congolais qui examinait le projet de constitution préparé par les experts internationaux, en accord avec le gouvernement congolais. De graves divergences se faisaient jour, en effet, entre parlementaires sur la structure fédérale de l’Etat. Un certain nombre refusait de siéger. Une agitation se manifestait en outre à Léopoldville en faveur de la libération de M. Antoine Gizenga, toujours détenu. Pour pallier la carence  du Parlement, le chef de l’Etat a annoncé qu’un référendum constitutionnel serait prochainement organisé.

Pour complot contre la sûreté de l’Etat, sept parlementaires ont fait l’objet de poursuites : ils réclamaient la libération  d’Antoine Gizenga. Le 20 octobre 1963, M. Joseph Maboti, ministre de l’Intérieur du gouvernement congolais, a annoncé que l’état d’exception avait été décrété par ordonnance du président de la République, pour une durée de dix mois renouvelable sur l’étendue du territoire de Léopoldville. Cette mesure a été prise pour « mettre un terme aux activités des fauteurs de troubles et protéger les institutions menacées », a précisé le ministre. Le 1er décembre 1963, M. Auguste Kalanda, ministre des affaires étrangères du Congo-Léopoldville, a été arrêté pour « atteinte à la sécurité de l’Etat ».

            Ce qui est vrai c’est que, malgré le grand succès remporté par l’ONU de la grave maladie dont a souffert le pays subsistent sur le plan interne : la situation économique et financière est malsaine, l’armée réclame des augmentations de solde, le problème de la faim n’est pas résolu, les syndicats réclament du travail et des augmentations de salaire, les dissensions entre tenants de Lumumba, de Gizenga, de Tshombe, de Kalonji et de Kasavubu ne sont pas totalement apaisées, les luttes tribales n’ont pas entièrement disparu.

            Le Congo a encore besoin des Nations Unies pour assainir sa situation économique et financière. Il fait seulement l’apprentissage de son indépendance. La présence des « Casques Bleus » est encore nécessaire pour assurer sa sécurité. L’Assemblée accordé au secrétaire général les fonds dont il avait encore besoins pour l’entretien de la Force de l’ONU.

Chap. IV

Présent et Avenir de l’Opération des Nations Unies au Congo

            La phase active des opérations de police de l’ONUC avait pris fin : de 19.798 en février 1963, les effectifs de la Force pouvaient être ramenés à 7.982 officiers, sous-officiers et soldats au 21 juin 1963. Au 26 juillet 1963, les effectifs s’élevaient à 7.776 hommes. Au 1er novembre 1963, ils n’étaient plus que de 6.453 hommes. Dans un rapport à la Commission budgétaire de l’Assemblée générale de l’ONU, le secrétaire général souhaitait que la Force soit maintenue au-delà du 31 décembre 1963 et qu’elle comprenne 5.350 hommes jusqu’au 30 juin 1964. L’Assemblée générale autorisa effectivement M. Thant, le 18 octobre 1963, à engager les dépenses nécessaires pour ouvrir l’entretien de la Force.

            Le désengagement de la Force du Congo, aussi important qu’il fût, ne pouvait pas être total au cours des années 1963-1964. Aussi bien, le secrétaire général, malgré la crise financière de l’ONU, mal devenu pratiquement endémique depuis 1956, c’est-à-dire depuis l’opération de Suez, et dû au refus de certains Etats membres de participer tant au financement de la FUNU que de la Force de l’ONUC, obtint cependant de l’Assemblée générale les crédits nécessaires. Au plan des opérations civiles, le problème était tout autre : la paix étant revenue au Congo, le pays avait plus que jamais besoin de l’assistance civile et technique de l’Organisation afin que dans le contexte d’une économie saine, l’ensemble des services publics soit à même de fonctionner. Les opérations civiles de l’ONUC ont été financées par des contributions volontaires des Etats membres et des Institutions spécialisées, dans leurs domaines respectifs. C’est dire que les difficultés rencontrées au plan des opérations militaires ne se sont pas rencontrées dans le domaine de l’assistance civile.

1. Les Difficultés Financières

            Relativement au compte ad hoc pour les opérations des Nations Unies au Congo créé le 20 décembre 1960 par la résolution 1583 (XV) de l’Assemblée générale, cette dernière, à sa dix-septième session, par la résolution 1865 (XVII) du 20 décembre 1962, autorisa le secrétaire général à engager jusqu’au 30 juin 1963 des dépenses ne dépassant pas en moyenne 10 millions de dollars par mois pour l’entretien de la Force. Cependant aucun crédit ne fut ouvert pour 1963. En effet par une résolution 1866 (XVII) du même jour, l’Assemblée générale avait décidé de convoquer avant le 30 juin 1963 une session extraordinaire en vue d’examiner la situation financière à la lumière du rapport que présenterait sur cette question un groupe de travail de 21 membres créé par la résolution 1854 (XVII) du 19 décembre 1962. Ce groupe de travail était chargé « d’examiner… des méthodes spéciales qui permettent de financer les opérations de l’ONU, relatives au maintien de la paix et comportant de lourdes dépenses, comme celles du Congo et du Moyen-Orient, y compris éventuellement, un barème spécial de quotes-parts ». Le groupe était prié « d’étudier aussi la situation due au fait que certains Etats membres sont en retard dans le versement de leurs contributions pour le financement des opérations de maintien de la paix et de recommander, conformément à la lettre et à l’esprit de la Charte, des arrangements destinés à assurer le recouvrement des sommes en question, compte tenu de la situation économique relative desdits Etats membres ».  Son rapport devait être déposé au plus tard le 31 mars 1963. Cette même résolution 1854 (XVII) acceptait l’opinion de la Cour Internationale de Justice donnée par son avis du 20 juillet 1962, aux termes de laquelle les dépenses engagées tant pour la force de l’ONUC que pour la FUNU constituaient des dépenses de l’Organisation au sens du paragraphe 2 de l’Article 17 de la Charte. Il ne s’agissait là d’ailleurs que d’une référence  à une tradition établie au sein des Nations Unies : en effet, l’Assemblée générale s’est toujours conformée à l’opinion de la Cour Internationale de Justice, à la suite des avis que celle-ci a eu l’occasion de donner.

La résolution 1866 (XVII) du 20 décembre 1962 avait décidé de « convoquer, avant le 30 juin 1963, une session extraordinaire de l’Assemblée générale en vue d’examiner, à la lumière de rapport du groupe de travail de vingt-et-un membres créé au terme de la résolution 1854 B (XVII), la situation financière de l’Organisation ». La date de réunion de cette session extraordinaire fut fixée au 14 mai 1963.

            M. Thant avait dit en décembre 1962, devant la cinquième Commission, que le problème financier transcendait les controverses politiques. On le vit bien quand M. Adebo (Nigéria) présentant le rapport du groupe de travail, annonça que le groupe n’avait pu se mettre d’accord sur une méthode spécialisé de financement, mais qu’il avait pu cependant identifier le diverses opinions des membres….

            Les Etats membres qui refusaient d’acquitter leurs contributions étaient nombreuses : dans un rapport sur la situation et les perspectives financières des Nations Unies, le secrétaire général constatait que le déficit de l’ONU était passé de 74……millions de dollars à la fin de 1962 à 93,9 millions de dollars au 31 mars 1963. Ce déficit atteindrait probablement 140 millions de dollars au 31 décembre 1963. Au 13 mai 1963, 67 pays étaient en retard dans le versement de leurs contributions aux opérations de l’ONU au Congo. Au 30 juin 1963, l’arrière des    quotes-parts pour la force de l’ONUC s’élevait à 72 millions de dollars.

            Finalement, la quatrième session extraordinaire de l’Assemblée générale ne réussit pas à trouver une solution à la crise financière des Nations Unies : après la cinquième commission, un certain nombre de résolutions « conservatoires » furent bien adoptées qui permettaient d’assurer le financement « au jour le jour » des opérations de l’ONUC, comme cela avait été le cas depuis le début de l’affaire congolaise ; de nouvelles perspectives d’avenir étaient cependant ouvertes : mais il fallait encore les étudier et leur réalisation dans un proche avenir sans doute problématique.

            La cinquième Commission était saisie de sept projets de résolutions : un projet de résolution sur les prévisions de dépenses et le financement de la FUNU pour la période du 1er juillet au 31 décembre 1963 ; un projet de résolution sur les prévisions de dépenses et de financement des opérations des Nations Unies au Congo pour la période du 1er juillet au 231 décembre 1963 : aux termes du projet, le secrétaire général était autorisé à engager jusqu’au  31 décembre 1963 des dépenses ne dépassant pas en moyenne 5.500.000 dollars par mois pour la continuation des opérations des Nations Unies au Congo ; un crédit de 33 millions de dollars lui était ouvert durant cette période : les « pays économiquement peu développés » ne payeraient que 45 % de leur quote-part au titre du budget de 1963 ; un projet de résolution sur le paiement des arriérés des quotes-parts relatives au compte spécial de la Force d’urgence des Nations Unies (FUNU) et au compte ad hoc pour le Congo : aux termes de ce projet, il était fait appel aux Etats membres en retard dans le versement de leurs quotes-parts à ces deux comptes « pour qu’ils acquittent leurs arriérés, compte tenu d’autres facteurs dès qu’ils auront pu prendre les arrangements constitutionnels et financiers voulus ». La possibilité de paiement par versements partiels échelonnés était prévue. Un projet de résolution aux termes duquel l’émission d’obligation des Nations Unies, emprunt lancé en décembre 1961, pouvait être étendue jusqu’au 31 décembre 1963.

            Ces quatre projets de résolutions essayaient, tant bien que mal,  de pallier les difficultés financières de I’ONU pour le présent et pour le passé. Des solutions concrètes étaient arrêtées.

            Pour l’avenir, trois projets de résolutions étaient beaucoup plus timides : quant aux perspectives d’avenir ouvertes par l’intervention d’opérations similaires à celles qui avaient vu la présence des Nations Unies tant au Proche-Orient qu’au Congo, aucune solution concrète n’était arrêtée : il était seulement recommandé au secrétaire général d’étudier les perspectives de financement futures que poseraient de telles opérations, en liaison avec les États membres : rien n’était donc décidé pour l’avenir. Les États membres n’avaient pu se mettre d’accord sur des procédures administratives et budgétaires saines et définitives qui permettraient à I’Organisation d’accomplir dans l’avenir son oeuvre de paix, sans avoir à se heurter sans cesse aux récriminations ou au refus d’États membres de financer les opérations de paix :

Un projet de résolution sur les principes généraux destinés à servir de guide pour la répartition du coût des futures opérations de maintien de la paix entraînant de lourdes dépenses laissait entendre qu’à l’avenir les pays économiquement peu développés seraient pratiquement absous de toute contribution financière, ainsi que les États victimes des événements ou actions donnant lieu à une opération relative au maintien de la paix; en revanche, les 5 membres permanents du Conseil de sécurité s’acquitteraient des frais principaux de l’opération; le financement de cette dernière devrait être assuré par I’Assemblée générale au moment où l’opération serait autorisée. Mais tous les efforts devaient être faits pour encourager les États membres à verser des contributions volontaires. A cet effet, un autre projet de résolution priait le secrétaire général de consulter tous les États membres,-ainsi que les organisations spécialisées, sur l’opportunité et la possibilité de créer un Fonds de la paix, alimenté par de telles contributions volontaires. Enfin, aux termes d’un dernier projet, le groupe des 21 était invité à continuer son travail afin de pouvoir présenter au plus tard lors de la dix-neuvième session ordinaire de l’Assemblée générale une méthode spéciale sur la question du financement de futures opérations de maintien de la paix, puisqu’en l’occurrence il n’avait pu, en ce milieu de l’année 1963, se mettre d’accord sur une méthode définitivement acceptable. Tous ces projets de résolution devaient être adoptés à une forte majorité, d’abord par la cinquième commission le 25 juin 1963, et par I’Assemblée générale le 27 juin 1963. La majorité des Etats membres avaient ainsi manifesté leur volonté de voir continuer I’ONU, y compris la France, qui par la voix de son représentant M. Seydoux exprima qu’ « elle n’était nullement insensible aux difficultés que comporte, pour les pays en voie de développement, la charge de plus en plus lourde des dépenses de l’Organisation. Cependant la France, comme I’URSS, s’opposa aux 7 projets de résolution soumis à I’Assemblée.

            Il est intéressant de remarquer que la Belgique a annoncé le 4 octobre 1963 qu’elle paierait sa contribution pour le maintien de la Force des Nations Unies au Congo-Léopoldville, pendant le premier semestre de 1964 (3). Mais le délégué belge à la Commission administrative et budgétaire a annoncé que cette décision ne signifiait pas que la Belgique payerait ses arriérés, d’un montant de 3.271.651 dollars. Car jusque-là, ce pays a refusé de participer au financement de I’ONUC.

Lors de l’ouverture de la XVIIIe session de I’Assemblée générale, le Président Kennedy prononça des paroles qui ne manquaient pas de noblesse : < S’élevant à la hauteur de leurs responsabilités, les Nations Unies ont contribué à réduire les tensions, à empêcher l’obscurité de s’étendre. Aujourd’hui, les nuages se sont levés un peu et laissent passer de nouveaux rayons d’espoir. Mais ce qu’ont accompli les Nations Unies dans le passé est moins important que les tâches futures qui les attendent. Nous ne saurions considérer leur mécanisme de maintien de la paix comme chose naturelle. Ce mécanisme doit être financé sainement, ce qui ne peut l’être si I’on permet que certains membres I’empêchent de faire face à ses obligations par leur carence à faire face aux leurs. Les Nations Unies doivent être appuyées par tous ceux qui exercent ici leur droit de vote.

            Leurs opérations doivent être soutenues jusqu’à leur terme… Il est particulièrement important, par exemple, de ne pas compromettre les gains extraordinaires des Nations Unies au Congo…

            Je crois que cette Assemblée devait faire ce qui est nécessaire pour préserver les gains acquis et protéger la nouvelle Nation dans sa lutte pour le progrès ». Après la Commission administrative et budgétaire, qui a statué le 11 octobre 1963 (l’Assemblée générale a adopté le 18 octobre 1963 une résolution 1885 (XVIII) autorisant le secrétaire général à engager du 1er janvier au 30 juin 1964 des dépenses ne dépassant pas 18,2 millions de dollars, et a décidé, pour ce faire, d’ouvrir un crédit de 15 millions de dollars. Cette somme doit couvrir l’entretien de 5.350 hommes. La différence entre l’autorisation de dépenses de 18,2 millions de dollars et le crédit 15 millions de dollars tient à la circonstance que le gouvernement du Congo (Léopoldville) a accepté de contribuer aux dépens de I’ONUC pour une somme de 3,2 millions de dollars. C’est d’ailleurs le Congo lui-même qui avait sollicité le maintien de la Force de I’ONUC au-delà du 31 décembre 1963.

            Ainsi donc, la Force de I’ONUC, réduite il est vrai à moins de 6.000 hommes, continuera d’assurer en 1964 la sécurité dans un Congo convalescent. Mais ce pays aura besoin, beaucoup plus encore et pour une durée qu’on prévoit assez longue, l’assistance civile de I’ONU. Celle-ci, prodiguée depuis juillet 1960, a été extrêmement importante. Il est possible de dresser d’ores et déjà le bilan.

2. BILAN DE L’ASSISTANCE CIVILE AU CONGO

            Dès le début de l’opération Congo, une assistance civile fût prodiguée de façon intensive par les Nations Unies au cœur du continent africain. L’ONU rendit régulièrement compte du déroulement des activités des opérations civiles des Nations Unies au Congo : quatorze rapports ont paru à ce jour. Le dernier, publié le 15 juillet 1963 par le Secrétariat de l’ONUC, rend compte de l’ensemble des activités déployées au titre des opérations civiles, en deux ans et demi, de juillet 1960 à décembre 1962.

            Quelques jours avant sa disparition, Dag Hammarskjöld, faisant le bilan des opérations civiles au Congo de juillet 1960 à juin 1961, constatait que les «opérations civiles au Congo sont une entreprise sans précédent dans l’histoire de l’Organisation des Nations Unies. Elles ont représenté et représentent encore l’effort le plus complet que l’Organisation ait jamais déployé dans le domaine de l’assistance technique». Depuis trois ans, l’aspect souvent spectaculaire des opérations de maintien de la paix a fait passer au second plan, dans l’opinion publique, l’oeuvre accomplie dans le domaine civile. Et pourtant cette oeuvre fut d’une envergure sans pareille et d’une grande importance, et contribua pour une très large part à l’oeuvre d’édification du Congo par les Nations Unies : elle permit, entre autres effets, au Gouvernement central d’établir son autorité sur la totalité du Congo.

            Sous l’égide et avec appui administratif de l’ONUC, huit organismes internationaux  spécialisé faisant partie de la «famille des Nations Unies» ou dépendant d’institutions de l’ONU fournirent, et fournissent encore une assistance technique au Congo. ce sont l’Organisation internationale du travail (OIT), l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’Agriculture (FAO), l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), l’Union internationale des télécommunications (UIT), l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (FISE OU UNICEF). Au cours de l’année 1963, l’Union postale universelle (UPU) a participé à son tour, dans son domaine propre, à l’assistance technique au Congo.

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